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Sunday, 26 February 2017

CONTRALOR GENERAL CRITICA PROYECTO DE REFORMA TRIBUTA

Tomado de El Siglo, 3 diciembre de 2003.

ADVERTENCIA
Contralor ?desnuda? reforma tributaria


Por Edulfo Peña
Vive dedicado a poner el dedo en la llaga. Es crítico. Pero, sobre todo, con la reforma tributaria. Es uno de los pioneros en la defensa de establecer el impuesto al patrimonio para financiar el déficit en las finanzas de la nación.
Y así como defiende el impuesto al patrimonio, es enemigo de aumentar las tarifas del IVA, como lo propone el Gobierno.
Advierte sobre el riesgo de que un IVA alto pueda golpear muy duro el consumo y el crecimiento de la economía. En cambio descarta que el gravamen al patrimonio ahuyente la inversión, como algunos estudiosos lo plantean.
Habla de ?repensar? los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional. Y,aun cuando no sugiere una renegociación, sí llama la atención al Gobierno y
al mismo Fondo para se analice por qué no se han conseguido las metas sobre
déficit fiscal, crecimiento económico reducción de la deuda pública, desde el primer acuerdo reciente de 1999.
Está de acuerdo con la utilización de reservas para manejar la deuda, pero se pregunta: ¿Hasta de cuánto se puede disponer?

Cuidado con el IVA

EL NUEVO SIGLO:- ¿Cuáles son sus observaciones sobre la inconveniencia del IVA en la reforma tributaria?
ANTONIO HERNÁNDEZ GAMARRA:- El IVA constituye el grueso de la reforma tributaria que presentó el Gobierno. Prácticamente estamos frente a un aumento del IVA.
Este gravamen tiene un gran impacto sobre el consumo, indiscutiblemente. Pero, además, tiene impacto sobre la equidad. Y, si bien uno estaría de acuerdo en que pudiera haber una mayor unificación de tarifa para bienes no
incluidos dentro de la canasta familiar, hay que mirar las otras opciones
por el lado de los ingresos y hay que seguir mirando el tema del gasto público.

E.N.S.:- ¿De qué magnitud sería el impacto del IVA sobre el consumo?
A.H.G.:- Sin duda es muy duro. Pasarlo del 7% al 17% tendría un impacto negativo sobre la demanda agregada y sobre el crecimiento económico. A veces se dice que los otros impuestos tienen impacto sobre el crecimiento económico y pareciera que el IVA no lo tuviera, pero yo creo que sí.
La elevación de los impuestos indirectos en la última década, como proporción a los impuestos totales, ha tenido efectos sobre la baja que el consumo ha tenido en la demanda agregada.

E.N.S.:- ¿Sugiere la Contraloría que no ha existido una valoración clara del Gobierno sobre el impacto del IVA?
A.H.G.:- Hay que tratar de incrementar más las bases tributarias en general, en
materia de renta y en materia de IVA. Nosotros tenemos grandes sectores
totalmente excluidos de la base tributaria. En ese sentido, apoyo las conclusiones que había presentado la Contraloría desde hace año y medio,
cuando el doctor Aranguren (actual director de la DIAN) hizo el estudio
tributario.
Y las conclusiones de la Misión de Ingreso contratadas por el ministro Juan Manuel Santos, que apunta a simplificar la estructura tributaria, a evitar la concentración los tributos en los mismos individuos y a la eliminación de exenciones absolutamente innecesarias. Exenciones que estuvieron en la pasada reforma tributaria y en esta, especialmente en cuanto tiene que ver
con la reinversión de bienes de capital.

E.N.S.:- ¿Cuál cree que es la explicación para que el Gobierno privilegie los ingresos del IVA frente a otras fuentes?
A.H.G.:- Si se quisiera hacer un recaudo más fácil habría que pensar primero en el patrimonio. Porque el número de los grandes contribuyentes es muy pequeño.
Creo que es un problema de convencimiento de que este impuesto tiene menos efectos sobre la demanda agregada, que otros impuestos. Eso es lo que yo dudo. Esa es la gran discusión y es la gran diferencia.
Por lo demás, a mí me parece, como ha sido tradicional en las últimas 10 reformas tributarias, que el problema se centra en cuánto recaudar y no en cuáles son los impactos que esas reformas tendrán sobre otras variables macroeconómicas.

Entonces no hay discusión sobre el impacto macroeconómico. Y lo que es peor, no hay discusión sobre la equidad tanto horizontal (individuos iguales pagando igual) como en la vertical (individuos con distintos ingresos que puedan contribuir de manera distinta al financiamiento del Estado).

E.N.S:- ¿El criterio del Gobierno sobre el IVA rompe esa equidad?
A.H.G.:- Ese es un impuesto muy inequitativo desde el punto de vista del gravamen al consumo, porque grava por igual a quienes tienen alta capacidad de ingreso que a quienes tienen muy pocas.

E.N.S:- ¿Cuáles deberían ser las tarifas?
A.H.G.:- Del 16% al 17%, no. Sería una cosa aceptable que algunos bienes que están en el 7% se suban un poco más para tratar de tener una tarifa unificada, Pero aumentar la tarifa general es un error.

Mejor impuesto al patrimonio

E.N.S:- ¿Por qué es más aconsejable el impuesto al patrimonio?
A.H.G.:- Por razones de equidad. Tenemos unas rentas de capital demasiado exentas y el régimen tributario debe ir más hacia la tributación directa. Esa es la primera consideración.
Segundo: el impuesto al patrimonio es fácilmente reconocible y cobrable. Claro, podrían presentarse intentos de evasión a través de las deudas ficticias, lo que bajaría la base gravable. Pero, como estamos hablando de un número de contribuyentes tan poquitos, se puede hacer un seguimiento fácil.
Y tercero: porque considero que tiene menos impacto sobre la demanda agregada. La inversión depende más de la tasa de ganancia, de la seguridad jurídica y de las reglas del juego y no solo de los impuestos.
Entonces es cuestión de escoger. ¿Qué causa más impacto sobre la demanda? ¿El IVA o el impuesto al patrimonio?. Yo diría que el impuesto al IVA causa más impacto sobre la demanda.

Se dice que el impuesto al patrimonio podría provocar una fuga de capitales. Pero los capitales físicos, inmóviles, no se van del país por el tema de la tributación.

E.N.S:- ¿Y se resolverían también más fácil los ingresos de la Nación?
A.H.G.:- Claro. Cuando proponemos un impuesto del 4 por mil para patrimonios entre mil y tres mil millones de pesos; del 8 por mil entre 3 mil y 5 mil; y del 1.2% para superiores a 5 mil millones, hacemos cálculos de que la recolección podría ser casi de 2 billones de pesos. Que es muy superior a lo que se recogería por IVA.

Inclusive si se pusiera ese monto y se mantuvieran los otros cálculos del gobierno, se podría pensar en una leve reducción del IVA.

E.N.S:- ¿Aconseja usted ajustar patrimonio y reducir IVA?
A.H.G.:- Desde el punto de vista numérico el impuesto al patrimonio es muy eficiente. Y podría superar los objetivos presentados por el Gobierno.
Una cosa interesante de nuestra propuesta es: transitoriedad en patrimonio, mientras se desmontan gradualmente las rentas de capital. De manera que esa transitoriedad del patrimonio pueda compensarse con una eliminación de exenciones y beneficios a rentas de capital. Que son el grueso de las exenciones. De los 5.6 billones de exenciones, 4.6 son para rentas de capital.

E.N.S:- ¿Qué tan cierto es el riesgo de desestimular la inversión con el impuesto del patrimonio?
A.H.G.:- Yo insistiría en que la inversión, sobre todo en bienes de capital, inversión productiva, no depende únicamente de los impuestos. (También de ) seguridad ciudadana, seguridad legislativa, permanencia de las reglas del juego. Lo que uno ve es que si la inversión estuviera tan determinada por el impuesto, ¿cómo se explica que en el último año hayamos tenido florecimiento de la inversión, a pesar de estar vigente el impuesto a la seguridad ciudadana?
Si quienes critican el impuesto al patrimonio tuvieran la razón, el impuesto al patrimonio habría producido una caída en la inversión y una caída en el crecimiento de la economía. Ojalá este crecimiento se mantenga, hay que cuidarlo.

Impo-renta y exenciones

E.N.S:- ¿Cuáles son sus objeciones al impuesto a la renta?
A.H.G.:- En el proyecto del gobierno se propone la exención para las utilidades que se reinviertan. Y hay dos consideraciones: no hay cálculo de cuánto va a valer esa exención a la renta de capital. Por lo cual no se sabe cuál será su impacto fiscal. Algunos creen que esa situación podría hacer un hueco tan grande que se comiera buena parte de esta misma reforma.
Entre otras cosas porque ahí sí hay mucha contabilidad creativa difícil de controlar, que es seguirle la labor contable a las empresas que reinviertan sus utilidades.

Pero más allá del impacto fiscal, soy escéptico sobre el impacto que esos beneficios tienen sobre la inversión y sobre el empleo. Eso dependerá del sector específico en que esté localizada la industria que haría las reinversiones.
La simple reinversión de utilidades no asegura ni más crecimiento ni más empleo.

E.N.S:- ¿No ve muy bien las exenciones laborales?
A.H.G.:- Curiosamente en el proyecto del gobierno el grueso de las exenciones que se eliminan son las laborales, cuando ellas son solo el 20% de la totalidad. Entonces uno se pregunta: ¿Por qué eliminar las exenciones a las rentas laborales, cuando son las menos, y no se hace énfasis en las rentas de capital? Eso es inequitativo.

E.N.S:- ¿Hay que tocar también el gasto del Gobierno?
A.H.G.:- Nosotros tenemos un problema estructural en el gobierno central. En sus finanzas. El gobierno central se gasta un 6% del PIB más de lo que le ingresa. Parte de ese 6% se financia con recursos del resto del sector público. Eso es una tragedia. Ese sector público no puede desarrollar sus labores misionales, sino que tiene que financiar por encima de todo al gobierno central. Este es el primer problema estructural que hay que resolver.
¿Queremos tener un gobierno central grande, alimentado por el resto del sector público? ¿O sería más equilibrado y equitativo un resto de sector público que pudiera cumplir sus labores misionales?
Segundo: el problema del gobierno central no se va a resolver a punta de impuestos. Tenemos que hacer una reducción en el gasto del gobierno central. Y esa reducción pasa por una recomposición de la deuda externa para abaratarla, para hacerla más de largo plazo, para contar más con la cooperación de la comunidad internacional, en especial el BM y la CAF.Además, hay que recortar el gasto del gobierno central en otros menesteres.

Soy ferviente partidario de la descentralización, pero si no logramos que las regiones hagan un sacrificio, a la larga la inviabilidad del gobierno central puede hacer inviable el tema de la descentralización.

Reforma estructural, pero...

E.N.S:- ¿No hay voluntad de hacer una reforma estructural?
A.H.G.:- La necesidad de la reforma estructural es incuestionable. Trabajamos para incorporar en la reforma constitucional que se hundió, la flexibilidad en el gasto público. Por eso siento satisfacción que ciertos sectores del Congreso acojan esas ideas.

Lo que también siento es que en nombre de ese principio no se puede olvidar lo que pasaría, que sería muy malo, si no se aprueba la reforma al término de esta legislatura.

Porque desafortunadamente, en materia fiscal, entre el 31 de diciembre y el 1ª de enero no hay un día, sino un año de diferencia.
Para la reforma estructural se requieren reformas constitucionales y legales que hacen imposible tener esto listo para el 2004, cuando definitivamente hay un desfinanciamiento muy grande.

E.N.S:- ¿Considera urgente aprobar lo que hay en el Congreso en este momento?
A.H.G.:- Bueno, no lo que hay en el Congreso. A mi me gustaría que fuera más impuesto al patrimonio. No me gusta el impuesto a las transacciones financieras, porque golpea enormemente los sectores que tienen alta rotación de efectivo. Y en general, produce muchas distorsiones.

No cualquier cosa que salga del Congreso tiene que ser buena. Preferiría algo que privilegiara equidad, que minimizara el impacto sobre el crecimiento económico, pero se requiere algo ya.

E.N.S:- ¿Cuáles son los riesgos si no se aprueba la reforma este año?
A.H.G.:- Si no hay reforma, el mensaje sería malo. Primero, porque podría
interpretarse que no hay disposición del Congreso para enfrentar el
problema, lo cual no es cierto. Pero podría leerse de tal manera. Y en
segundo lugar, porque qué hacemos con el déficit no financiado del año que viene.

Esa eventualidad nos llevaría a una reducción del gasto, pero por mandato legal y constitucional, no podemos reducirlo. Necesitaríamos endeudamiento adicional por 3 billones de pesos, lo cual seguiría golpeando muy fuerte la deuda.

E.N.S:- ¿Y no se podría tapar ese hueco el próximo año, con recursos no provenientes de impuestos, por no ser estos retroactivos?
A.H.G.:- Financiar con bonos no es una idea afortunada, con el respeto de quienes lo proponen, que son muy conocedores. Porque bonos es endeudamiento. Es simplemente más déficit. Fuera de eso, crearía una distorsión muy grande. Distorsiona los balances de los contribuyentes.

E.N.S:- ¿Debe haber desde ahora el compromiso de los cambios estructurales?
A.H.G.:- Hay que hacerlo sin ninguna duda. Es urgente mirar las transferencias territoriales. Hay que mirar el tamaño de algunos gastos del gobierno central. Y mirar si el principio de que todo gasto que está en el presupuesto requiere ley. Yo pienso que sería mucho mejor, desde el punto de vista de la política económica, una norma constitucional que restringiera el gasto del gobierno a lo que son sus posibilidades.

Una norma que dijera: ese es el gasto que podemos hacer, ese es el gasto viable. Eso aseguraría que constitucionalmente pudiéramos garantizar que no haya una explosión de la deuda.
Si a esos recursos le quitamos los intereses, preferiría que el Congreso y Gobierno discutieran más abiertamente cuál es la prioridad con que se puede asignar ese gasto.

Que se dijera: cuánto para educación, cuánto salud, cuánto infraestructura.
No los proyectos pequeñitos. Esa flexibilidad del gasto público es lo que nos garantizaría que el gobierno no se desbordara en el gasto y que no se viera obligado a cumplir con casi 300 leyes que hablan del gasto, sin saber cuál es la prioridad frente a los recursos con que contamos.
Todas estas normas de carácter legal y constitucional son las que constituyen la reforma estructural, junto con el tema de la deuda pública.

Replantear transferencias

E.N.S:- ¿Hay que frenar definitivamente el crecimiento de las transferencias?
A.H.G.:- Poner unas reglas de transferencias que no tomen en cuenta la situación del gobierno central, no es justo. Por lo tanto, si las reglas de transferencias se basan en ingresos más un déficit fiscal razonable, menos el pago de los intereses, ese podría ser un mecanismo. Y decir qué porcentaje de ese ingreso disponible sano podría ser, yo estaría de acuerdo. Para garantizarle a las regiones que no habrá arbitrariedad. Y si eso les da menos crecimiento del que se tiene previsto, entonces lo que hay que hacer es incrementar la tributación local. Hay que estimular la tributación local, en especial el predial, para compensar lo que se pueda perder por el crecimiento previsto de las transferencias.

Pero, además, hay que hacer más eficaz el gasto de las transferencias. Hoy hay ineficacias muy grandes en materia de gasto en salud, donde hay muchos intermediarios sin sentido. Y en educación, hay que apoyar los esfuerzos en el sentido de que ese gasto sea también para mejorar la calidad de la educación.

E.N.S:- ¿La reforma pensional forma parte de ese ajuste estructural?
A.H.G.:- Sin duda. Yo creo que parte de los problemas fiscales es que las pensiones se nos crecieron enormemente. Y que vamos a entrar en problemas a medida que las reservas del Seguro Social sean insuficientes.
Hay que acabar con los regímenes especiales de pensiones, es inaplazable.
Acabarlos de tal manera que corresponda con la capacidad del ahorro de la gente.

E.N.S:- ¿Parte de la reestructuración también es la eficacia en el recaudo?
A.H.G.:- El debido cobrar, dicen algunos, vale en el papel 6.5 billones. Pero cuando se pregunta por la calidad de la DIAN para cobrar, baja a la mitad. Y cuando se ve lo que se recauda, vuelve a bajar. Parte del problema está en la ineficacia de la DIAN para cobrar las deudas. Incluso para registrarlas.

E.N.S:- Una hipótesis de la Contraloría es que aquí se piensa primero en pagar y luego en crecer económicamente. ¿Es eso muy equivocado?
A.H.G.:- Hacia el año 80 el país se endeudaba para financiar la infraestructura pública. Hoy día el país se endeuda para pagar deuda y déficit.
En la actualidad más del 75% del endeudamiento es para pagar deuda o pagar déficit. Es decir, para aumentar el gasto general del Gobierno. Y solamente el 25% está representado en infraestructura.
Colombia no se está endeudando para crear las condiciones de pagar la deuda. Sino para pagarla directamente. Eso obedeció a que al endeudarse con los agentes privados no se pregunta en qué va a gastar la plata.
Hay que volver a lo viejo. Es mucho mejor endeudarse con el BID o con el BM
para infraestructura, no como hoy cuando simplemente nos endeudamos para pagar bonos.

Repensar acuerdos con FMI

E.N.S:- ¿Hay que seguir tomando la fórmula del Fondo Monetario Internacional, cuando no se han cumplido las metas previstas desde 1999, en ningún sentido?
A.H.G.:- El acuerdo con el FMI tiene como propósitos estabilizar la deuda, generar crecimiento económico. Y como meta intermedia, que los mercados internacionales no salgan huyendo del país. Lo único que hemos conseguido es la meta intermedia. Las metas finales no las hemos conseguido.
Por eso insistimos en que los acuerdos con el FMI se repiensen. No necesariamente se reestructuren o se cambien, sino que el país y el mismo Fondo piensen, si la meta intermedia es el fin. Yo creo que no.

E.N.S:- ¿Qué sugiere con repensar?
A.H.G.:- No es suficiente enunciar unas metas de crecimiento con base en las cuáles se hacen las proyecciones fiscales. No es suficiente con tener unas políticas de tasa de interés o cambiarias que estén ahí, sino mirar cuál es el impacto sobre el crecimiento económico y el empleo.
Y tampoco es suficiente tener un déficit que ni siquiera se cumple, sino
mirar los impactos sobre la política cambiaria y la política fiscal.
En un país tan endeudado como Colombia, en caja se puede cumplir la meta de endeudamiento, pero cuando toma en cuenta la devaluación, la meta del
endeudamiento se va muy alto.

E.N.S.:- ¿Se debe pedir al Fondo revisar eso?
A.H.G.:- Las revisiones periódicas cada tres meses es el espacio, es el estadio para que estas cosas se discutan.

E.N.S.:- ¿Es partidario de la fórmula de tomar reservas para prepagar deuda?
A.H.G.:- Se puede. Creo que el asunto es resolver el cómo y el cuándo. El cuánto lo deben decir los estudios del Banco de la República. Este debe decirle al país por qué no hay un exceso de reservas como las que algunos sectores anotan.

Aun cuando no tengo estudios sobre el tema sobre la cantidad óptima de reservas, lo que sí puedo decir es que bajar de 10 mil millones de dólares a 5 mil millones de dólares, nos pueden producir un problema muy grande. Con todo el respeto de las personas que hacen esa propuesta. No sé cuanto se podría utilizar, pero sé cuánto no es.

 
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